Marktregulierung Digital Markets Act der EU – Fluch oder Chance?

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Bis zum Ende des Jahres 2022 soll eine kartellrechtliche Regelung den Digitalsektor in der Europäischen Union besser regulieren. Die Auswirkungen des Digital Markets Acts werden weit über die Grenzen Europas hinausgehen. Bei Verstößen drohen hohe Bußgelder.

Am 6. Mai 2017 lautete die Hauptschlagzeile des englischen Wirtschaftsmagazins The Economist: „The world’s most valuable resource is no longer oil, but data“. Der Autor, Kiran Bhageshpur, verglich die Marktposition von Rockefeller vor 100 Jahren mit denen der heutigen US-Internetgiganten und kam dabei zum Schluss, dass hier gewaltige Oligopole den digitalen Markt beherrschen – genauso wie auch im Ölmarkt bis heute. Der Autor forderte eine genaue Marktanalyse und Maßnahmen der Kartellbehörden.

Fünf Jahre später, am 25. März 2022, haben der Europäische Rat und das Europäische Parlament mit dem Digital Markets Act (kurz: DMA) eine vorläufige politische Einigung für eine Verordnung über digitale Märkte erzielt. Nach Vorlagen der Europäischen Kommission zielt diese Einigung auf eine gerechtere und stärker wettbewerbsorientierte Gestaltung des digitalen Sektors ab. Jetzt ist seitens der Kommission ein Feinschliff der Gesetzestexte vonnöten. Nach erfolgter formeller Verabschiedung durch alle EU-Gremien, soll dann nach sechs Monaten Umsetzungsfrist zum Ende des Jahres 2022 eine kartellrechtliche Regelung für die Big Player der digitalen Märkte verbindlich sein. Die Wirkung wird über die Grenzen Europas hinausgehen und überall dort in der Welt ansetzen, wo der Unionsmarkt bespielt wird. Da die Grenzen der digitalen Märkte offen sind, gelten die europäischen Wettbewerbsregeln global – und werden auch weitere Nachahmer finden.

Der DMA hat einen Zwilling, die EU-Verordnung über digitale Dienste (Engl.: Digital Services Act – DSA), die eine sichere, lautere und verantwortungsbewusste Online-Welt gewährleisten soll. Die politische Einigung um DSA erfolgte einen Monat nach dem DMA, am 22. April 2022. Der DSA stellt in der EU-Regelungen für Plattformen auf, wie mit illegalen Inhalten umzugehen ist und als Neuerung auch der Umgang mit Manipulationsversuchen sowie Maßnahmen gegen die Verbreitung von Desinformationen, Hass und Hetze.

Während der DAS die freie Meinungsäußerung schützen soll, zielt der DMA auf Wettbewerbsbehinderungen durch Gatekeeper im digitalen Markt ab. Große Online-Plattformen etwa, die für eine hohe Zahl von Nutzern das Internet erschließen und Zugänge zu digitalen Inhalten ermöglichen und damit über eine sogenannte Gatekeeper-Funktion verfügen, dürfen ihre Position nicht dazu missbrauchen, anderen Unternehmen und deren digitalen Inhalten den Zugang zu diesen Nutzern zu versperren.

Der wirtschaftspolitische Hintergrund des DMA

Dahinter steht eine grundlegende makroökonomische Erkenntnis: Ein Gatekeeper als solcher hat keinen volkswirtschaftlichen Wert; seine Leistung ist nicht schöpferisch, er bringt auch keine Marktteilnehmer als Vermittler oder Händler zusammen. Er kann allein Zugänge regeln und so schöpferisches Handeln wie auch die Verfügbarkeit von Inhalten, Know-how und Daten verschließen. Zuwendungen an ihn sind – ähnlich wie Bestechungsgelder – reine Abschöpfungen für Machtpositionen und daher sowohl wirtschaftlich wie auch politisch nicht förderungswürdig. Ein Machtmissbrauch ist im Gegenteil äußerst schädlich, da der Gatekeeper Märkte und Wettbewerb willkürlich gestalten und damit Pluralität und organische Entwicklungen verhindern kann.

Die Europäische Kommission will hingegen faire Märkte auch im digitalen Bereich. Nach Aussage der zuständigen EU-Kommissarin Margarethe Vestager, soll der DMA digitale Märkte ermöglichen, die fair und offen sind, sowie den freien Wettbewerb der digitalen Produkte und Leistungen respektieren. Nach Ansicht der Kommission verhindern die großen Gatekeeper-Plattformen, „dass Unternehmen und Verbraucher von den Vorteilen wettbewerbsorientierter digitaler Märkte profitieren“. Das Ziel ist nichts weniger als die Neuorganisation des digitalen Raumes.

Wer sind Gatekeeper nach dem DMA?

Welche Unternehmen qualifizieren sich als Gatekeeper und unterliegen in Zukunft den besonderen Anforderungen des DMA? Es sind die Unternehmen die Schnittstellen für Verbraucher in die digitale Welt anbieten und dabei ganze digitale Ökosysteme aus Online-Marktplätzen, Betriebssystemen, Cloud-Diensten oder Online-Suchmaschinen anbieten.

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Im Fokus stehen die Branchenriesen, wenn sie in den vergangenen drei Geschäftsjahren in der Europäischen Union einen Jahresumsatz von mindestens 7,5 Milliarden Euro erzielt haben oder ihr Börsenwert 75 Milliarden Euro übertrifft. Sie müssen zudem monatlich mehr als 45 Millionen Verbraucher in der Europäischen Union oder mehr als 10.000 in der Union niedergelassene Gewerbeunternehmen als Nutzer vorweisen können. Auch müssen bestimmte Plattformdienste in mindestens drei Mitgliedstaaten angeboten werden. Hierzu gehören: Marktplätze und Stores für Software-Anwendungen, Suchmaschinen, soziale Netzwerke, Cloud-Dienste, Werbedienste, Sprachassistenzdienste und Browser.

Gatekeeper werden durch die EU-Kommission verbindlich festgestellt. Kleine und mittlere Unternehmen mit weniger als 250 Mitarbeitern oder 50 Millionen Euro Umsatz, sollen nur in Ausnahmefällen als Gatekeeper eingestuft werden. Für einen fließenden Übergang entlang der Unternehmensentwicklung eines Gatekeepers wird die Kategorie des „neu entstehenden Gatekeepers“ geschaffen, womit die EU-Kommission bestimmte Verpflichtungen auch Unternehmen auferlegen kann, deren kritische Wettbewerbsposition zwar bereits nachgewiesen, aber noch nicht von Dauer ist. Gegen die Einstufung als Gatekeeper kann ein betroffenes Unternehmen bei der EU-Kommission die Überprüfung der Entscheidung in einem besonderen Verfahren verlangen.

Einschränkungen für Gatekeeper

Gatekeeper unterliegen nun den spezifischen Verhaltenspflichten des DMA. Sie müssen Wettbewerb fördern und dürfen ihre Marktstellung nicht ausnutzen, insbesondere keine unfairen Marktpraktiken pflegen oder Marktzugangshindernisse für andere Unternehmen schaffen oder ausbauen. Eine Gatekeeper-Funktion kann nur einen volkswirtschaftlichen Wert haben, wenn die Gatekeeper-Leistung für die Gesellschaft selbst einen Mehrwert hat.

Gatekeeper müssen die Nutzer berechtigen, Plattformdienste zu möglichst gleichen und angemessenen Bedingungen zu abonnieren oder zu kündigen. Essenzielle Software darf bei der Installation des Betriebssystems nicht standardmäßig vorgeschrieben und eine gewisse Interoperabilität der Kommunikationsfunktionen muss gewährleistet werden.

Anwendungsentwickler müssen einen gleichberechtigten Zugang zu Hilfsfunktionen von Geräten wie NFC-Chips bei Smartphones haben und Verkäufer Zugang zu ihren Marketing- oder Werbeleistungsdaten auf der Gatekeeper-Plattform eingeräumt bekommen. Zu guter Letzt besteht eine Berichtspflicht über Übernahmen und Fusionen gegenüber der EU-Kommission.

Neben Handlungspflichten sind auch gewisse Verhaltensweisen zu unterlassen: Eigene Produkte oder Dienste dürfen etwa durch Ranking nicht bevorzugt werden. Personenbezogene Daten dürfen auf der Plattform nicht für unterschiedliche Dienste eingesetzt werden, sondern nur für den Dienst, für den diese erhoben wurden. Geschäftsbedingungen dürfen nicht unlauter sein, bestimmte Software-Anwendungen nicht vorinstalliert und Anwendungsentwickler nicht zur Verwendung bestimmter Dienste wie Zahlungsverkehrssysteme oder Identitätsservices verpflichtet werden.

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Erzwingung der DMA-Compliance durch Sanktionen

Die Durchsetzung des DMA soll mit gewaltigen Sanktionen gesichert werden: Der Bußgeldrahmen liegt bei wiederholten Verstößen gegen den DMA bei 20 Prozent des weltweiten Umsatzes eines Gatekeepers; sonst bei bis zu zehn Prozent. Dieser Druck soll den Zugang zu gerechten Bedingungen für Verbraucher und gewerbliche Nutzer erzwingen, was wiederum Innovations- und Angebotsreichtum auf dem Unionsmarkt sicherstellen soll.

Die Umsetzung des DMA und damit auch die Sanktionierung obliegt allein der EU-Kommission, die dabei aber eng mit Behörden in den EU-Mitgliedstaaten zusammenarbeiten soll und von Beratungsgremien unterstützt wird. So sollen unterschiedliche Ansätze der EU-Mitgliedstaaten, wie etwa bei der Umsetzung der Datenschutz-Grundverordnung, verhindert werden. Neben Bußgeldern können auch alle verhaltensbezogene oder organisatorisch-strukturelle Abhilfemaßnahmen auferlegt werden, die erforderlich sind, um die Wirksamkeit des DMA zu gewährleisten – bis hin zu einem Verbot künftiger Übernahmen im digitalen Marktsegment.

Darüber hinaus verleiht der DMA der EU-Kommission die Befugnis, Marktuntersuchungen durchzuführen, auch um dafür zu sorgen, dass er stets der ständigen Entwicklung digitaler Märkte angepasst werden kann.

Funktionierende Verwaltung bleibt Voraussetzung

Der Digital Markets Act ist ein klar wettbewerbsrechtliches Instrumentarium, das die kartellrechtlichen Wächterkompetenzen der EU-Kommissionen auf den digitalen Markt erweitert. Die hohen Anforderungen treffen aber nicht nur die Unternehmen, die von der EU-Kommission als Gatekeeper qualifiziert werden. Sie treffen auch die EU-Kommission bei der Umsetzung des DMA: Derart hohe Bußgelder und Sanktionen setzen eine präzise und fehlerfrei funktionierende Verwaltung voraus. Hier hat es bei der EU-Kommission schon oft gehapert. Damit dürfte der letzte, aber entscheidende Player des DMA seinen Auftritt haben: der Gerichtshof der Europäischen Union (kurz: EuGH). Von EU-Kommission und EuGH wird es in Zukunft abhängen, ob der DMA das halten kann, was sich die europäischen Institutionen gerade von ihm versprechen.

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Dieser Beitrag ist ursprünglich auf unserem Partnerportal MM Maschinenmarkt erschienen.

* Dr. Christian Schefold ist Partner bei der globalen Wirtschaftskanzlei Dentons in Berlin.

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